Siguiendo con lo ya apuntado en la primera parte de este artículo, la seguridad nacional debe ser entendida sistémicamente como la acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto con nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos. Lo cual se articula en cuatro ejes fundamentales, que son: la unidad de acción, la anticipación y prevención, la eficiencia y sostenibilidad en el uso de los recursos y la resiliencia o capacidad de resistencia y recuperación.
Este concepto es aglutinador, estratégico y superior, pues se sustenta en el conjunto de sistemas y subsistemas que garantizan el funcionamiento de toda la estructura del Estado y que se vertebra en tres elementos fundamentales: la Ley de Seguridad Nacional, la Estrategia de Seguridad Nacional y el Sistema de Seguridad Nacional.
En este contexto, se consideran «factores potenciadores» los que, sin ser en sí mismos un riesgo o una amenaza, pueden desencadenarlos o agravarlos (pobreza, desigualdad, extremismos ideológicos, cambio climático, desequilibrios demográficos, uso nocivo de las nuevas tecnologías…).
Por otra parte, dentro de la Estrategia de Seguridad Nacional, se contempla la relación de riesgos y amenazas que se describen a continuación: conflictos armados, terrorismo, ciberamenazas, crimen organizado, inestabilidad económica y financiera, vulnerabilidad energética, proliferación de armas destrucción masiva, flujos migratorios irregulares, espionaje, emergencias y catástrofes, vulnerabilidad del espacio marítimo y vulnerabilidad de las infraestructuras críticas y servicios esenciales. Lo que da paso a poder exponer y explicar las particularidades de los componentes sistémicos y funcionales sobre los que se sustenta. Y que, en el caso concreto que nos ocupa, es la parte correspondiente al Sistema de Seguridad Pública.
La seguridad pública en la seguridad nacional
La seguridad pública se enmarca en el ámbito de la seguridad nacional como un componente funcional sistémico específico. El cual, a su vez –y también como ya hemos visto–, se dota formalmente de tres compones funcionales (o «subsistemas») a su nivel.
Ciertamente, y desde una perspectiva más anglosajona, el término seguridad pública proviene –en su concepción más actual– del término «Public Safety», el cual se aplica y abarca a aquellos elementos que pueden afectar de manera global a la protección y a la integridad de los ciudadanos y que, por tanto, va más allá del concepto puro tradicional de Security en su vertiente más policial. Cuestión que, como veremos más adelante, es también consistente con el concepto jurídico genérico manejado en nuestro entorno.
Estado no se ha dotado de una norma marco de máximo nivel que regule un campo tan específico y fundamental como es el de la seguridad pública
Según el artículo 149, punto 1, apartado 29 de nuestra Carta Magna, la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las comunidades autónomas en el marco de sus respectivos estatutos de autonomía.
En este sentido, para el Tribunal Constitucional (SSTC 33/1982, 117/1984, 123/1984 y 104/1989) la seguridad pública se identifica con: «La actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad y orden ciudadano».
Asimismo, para el Tribunal Constitucional esto también comprende (STC 133/1990): «las medidas necesarias que en virtud de la protección civil deban ser adoptadas para la preservación de personas y bienes en situaciones de emergencia».
Esto ha servido para configurar y caracterizar expresamente la seguridad pública como el compendio de tres ámbitos esenciales y estrechamente vinculados entre sí, como son: la seguridad ciudadana, la protección civil y la protección de las infraestructuras críticas.
Sin embargo, quiero reiterar que el Estado no se ha dotado de una norma marco de máximo nivel que regule un campo tan específico y fundamental como es el de la seguridad pública. Más si cabe cuando además es reconocido como un título competencial habilitante propio y exclusivo en la misma Constitución.
Cierto es que se ha dado un nivel máximo de regulación mediante ley orgánica a una parte del personal que se considera integrado en este Sistema de Seguridad Pública (Ley Orgánica 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad). No obstante, una parte importante carece de una definición y descripción de su propio estatuto singular a nivel estatal, como es el caso del personal de los servicios de extinción de incendios y salvamento.
Sin definición formal para «bombero»
Según la Ley de Bases de Régimen Local, éstos ya deberían contar, al igual que se contemplaba para las policías locales, con un Estatuto Básico de desarrollo de ámbito nacional específico. De hecho, no hay definición formal del concepto legal de «bombero», lo que está generando también problemas de interpretación del trabajo que desarrollan los bomberos urbanos, los de empresa, los industriales, los privados y/o el personal de las brigadas forestales de prevención y lucha contra incendios que preconizan el reconocimiento de la categoría laboral de bombero forestal.
O el caso del personal de los servicios técnicos de la Administración (no del voluntariado) que ejercen las competencias en materia de Protección Civil, lo que abarca tanto desde el personal de dirección, coordinación, ordenación, planificación y atención de emergencias en todos sus niveles, como el personal de los centros de atención y coordinación de urgencias y emergencias.
Es más, ni la propia Administración del Estado cuenta con un cuerpo propio de personal funcionario que desempeñe estas funciones, sino que tiene una serie de plazas cubiertas con personal laboral que –pasando la misma oposición que el personal funcionario– tiene, sin embargo, vedado el acceso a los puestos de responsabilidad por carecer su relación de la connotación pura administrativa.
Este, si se me permite, desbarajuste y batiburrillo sólo ha servido para la precarización, atomización, desregulación, desintegración, duplicidades, proliferación de reinos de taifas, incoherencia, inconsistencia, falta de visión de conjunto y despilfarro.
En cambio, la Unidad Militar de Emergencias (UME) ha quedado fuera de esta coyuntura, dado que su condición militar ya le provee de un marco regulador específico, estricto y claro (al igual que pasa con la Guardia Civil y el Cuerpo Nacional de Policía). De hecho, y con independencia de los criterios de idoneidad, oportunidad e ideológicos que pudieran subyacer en la creación de la UME, la realidad es que todo su personal cuenta con una relación de servicios administrativos (ya sea de carrera o de empleo, permanente o temporal) con unas reglas tasadas de acceso, formación, promoción, retribución, etc. Y como garantía añadida –para el ciudadano y para el propio prestador– en el ejercicio de sus funciones, tienen la consideración de agentes de la autoridad en el desempeño de sus funciones. A lo que hay que añadir que estas garantías se extienden de la misma forma y modo a los contingentes extraordinarios que pudieran movilizarse e incorporarse provenientes, especialmente, de la reserva voluntaria.
Para mayor abundamiento, su actuación se enmarca en la aportación que se hace desde el campo de la Defensa Nacional (y por extensión desde las Fuerzas Armadas) al ámbito de la seguridad pública y a la acción exterior, ya que esta Unidad también participa de manera directa en las misiones internacionales para las que sea requerida. Por tanto, es una herramienta de triple acción.
El concepto de seguridad ciudadana no debería vincularse de manera directa y exclusiva con el concepto de orden público
Connotaciones de la seguridad pública
No obstante, hablar de seguridad pública en el marco de la seguridad en nuestro país tiene un largo recorrido por las connotaciones culturales, sociales, políticas e ideológicas que encierran estos términos. De hecho, la seguridad pública se ha vinculado tradicionalmente con los términos «orden público» y «seguridad ciudadana» en la actuación de los poderes públicos.
Como expone Bosch i Mestres (2001)[1]:
«En Europa la idea de orden público ha ido cambiando de significado: hoy en Francia, Inglaterra o Italia no significa lo mismo que hace 50 años, aunque se utiliza la misma expresión. En cambio, en España, el uso que el franquismo había hecho del concepto obligó a cambiar significado y significante. La Constitución de 1978 sustituyó, por ejemplo, la denominación ‘fuerzas de orden público’ por la de ‘fuerzas de seguridad’ (…) El propio Recasens define la clara distinción de objetivos y misiones de ambos conceptos. Mientras que el ‘orden público’ pretende mantener la autoridad y perpetuar una norma, la ‘seguridad ciudadana’ desea preservar derechos y libertades y ofrecer un servicio público. Mientras que la primera expresión busca forzar la obediencia de los ciudadanos a la norma, la segunda desea proteger la seguridad de las personas y mejorar su calidad de vida».
Este autor cita también a Ballbé Mallol refiriendo (1):
«Creo importante evitar la integración en el ordenamiento jurídico democrático de conceptos manipulados y prostituidos por el uso que la dictadura hizo de ellos, hasta el punto que propugnaría como necesaria la sustitución del mismo concepto de orden público por otro que careciese de esas connotaciones antidemocráticas como, por ejemplo, seguridad pública (…) El sistema democrático se basa, pues, en esa nueva concepción que permite que la Constitución de 1978, en su artículo 104, atribuya a los cuerpos y fuerzas de seguridad la misión de ‘proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana».
Conviniendo con gran parte de lo expuesto por estos autores, queda claro que:
«Determinadas reformas, las garantías jurídicas establecidas por las normas, las modificaciones sustanciales de los sistemas de selección y formación, la profesionalización de los cuerpos y fuerzas de seguridad, la aparición de policías autonómicas, la creciente preparación de las policías locales y el papel claramente democrático desempeñado por autoridades y jueces impusieron y consolidaron el concepto de seguridad por encima del superado orden público».
En consecuencia, en un lenguaje actualizado que huya de las posibles connotaciones peyorativas que pudieran darse en otro momento histórico, el concepto de seguridad ciudadana no debería vincularse de manera directa y exclusiva con el concepto de orden público.
Aunque bien es cierto que determinadas actuaciones vinculadas con el orden público quedarían incardinadas dentro del genérico seguridad ciudadana, del mismo modo que la noción actual que representa la seguridad pública no puede restringirse únicamente a los ámbitos expresados con los conceptos anteriores de orden público y seguridad ciudadana.
Más allá del orden público y la seguridad ciudadana
La regulación de la seguridad ciudadana (concepto definido competencialmente como exclusivo del Estado según el artículo 104.1 de la CE) y el establecimiento del marco de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LO 4/2015 y la LO 2/1986 respectivamente) son el complemento binomial y mutuo adecuado. No obstante, son una herramienta imperfecta por cuanto no abarcan –y ni tampoco agotan– la necesaria regulación de una esfera más amplia, compleja, multisectorial y multidimensional, como es conceptualmente el término seguridad pública.
En el preámbulo de la LO 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana, se recoge que:
«La Constitución Española de 1978 asumió el concepto de seguridad ciudadana (artículo 104.1), así como el de seguridad pública (artículo 149.1.29.ª). Posteriormente, la doctrina y la jurisprudencia han venido interpretando, con matices, estos dos conceptos como sinónimos, entendiendo por tales la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana».
No obstante, en este mismo texto se reconoce:
«En el marco del artículo 149.1.29.ª de la Constitución y siguiendo las orientaciones de la doctrina constitucional, esta Ley tiene por objeto la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad ciudadana, e incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, de distinta naturaleza y contenido, orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico protegido».
Añadiéndose también que:
«Una parte significativa de su contenido se refiere a la regulación de las intervenciones de la policía de seguridad, funciones propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, aunque con ello no se agota el ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública, en el que se incluyen otras materias».
De hecho, para garantizar la seguridad ciudadana desde nuestro Estado democrático y de Derecho, existen tres mecanismos fundamentales que son:
«Un ordenamiento jurídico adecuado para dar respuesta a los diversos fenómenos ilícitos, un Poder Judicial que asegure su aplicación, y unas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad eficaces en la prevención y persecución de las infracciones».
En consecuencia, la pretendida identidad terminológica derivada de la jurisprudencia que, con «matices», se atisba entre los conceptos «seguridad ciudadana» y «seguridad pública» queda desacreditada en el mismo texto legal por cuanto que con el primero no se agota el ámbito material y el alcance del segundo.
Además, los tres mecanismos que esta ley enuncia para garantizar la seguridad ciudadana tampoco agotan los recursos y herramientas que se ponen a disposición de la seguridad pública en toda su extensión.
No queda duda de la incomprensible distorsión y falta de visión global que supone la inexistencia de una ley básica marco que reconozca, defina, ampare y regule la seguridad púbica como concepto y como sistema
Por tanto, se puede colegir que no queda duda de la incomprensible distorsión y falta de visión global –e, incluso, sistémica– que supone la inexistencia de una ley básica marco que reconozca, defina, ampare y regule –inequívoca y taxativamente– la seguridad púbica como concepto y como sistema.
De hecho, esta iniciativa legislativa acabaría con las inconcreciones y con las «creatividades» organizativas y competenciales en relación con la forma de prestar determinados servicios públicos. Y permitiría, a su vez, aprovechar sinergias, incorporar estructuras y acercar recursos vinculados con los distintos ámbitos de la seguridad de una manera mucho más global y útil, si tenemos presente los desafíos y retos a los que nos enfrentamos como sociedad.
(1) BOSCH i MESTRES, Jaume: «Orden público o seguridad ciudadana». El País, 28 de septiembre de 2001.
Sobre el autor: Pablo Gárriz Galván es doctor en Seguridad Humana y Derecho Global Público.
