Hasta los atentados del 11S, los países desarrollados elaboraban sus estrategias de seguridad como guía de sus políticas de defensa, apoyándose fundamentalmente en sus capacidades militares. La globalización trae como consecuencia la superación de las estrategias basadas en la defensa nacional, en beneficio de las que miran a la seguridad nacional frente a todo tipo de amenazas, dando prioridad a la gestión de crisis, estabilización y construcción de la paz, desde un enfoque holístico y haciendo uso de todas sus capacidades.
Surge así, en 2011, en nuestro país la primera Estrategia Española de Seguridad, “una responsabilidad de todos” elaborada bajo la dirección de Javier Solana, experto en cuestiones de política de seguridad, con la participación, entre otros, de una comisión y un grupo de trabajo con representación de los ministerios concernidos, especialmente los de Asuntos Exteriores, Defensa e Interior. Una de sus conclusiones más destacadas es la necesidad de superar la compartimentación, duplicidades y solapamientos de las políticas y del entramado institucional existente, para consolidar una visión más integrada de los diversos factores que inciden en la seguridad y de los mecanismos de respuesta.
Sin embargo, en aquel momento no existía ningún órgano colegiado con capacidad ejecutiva, sea con funciones de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, que pudiera coordinar las labores de seguridad definidas en la Estrategia. Así pues, se anuncia la creación de un Consejo Español de Seguridad, que contará con una Unidad de Apoyo en la Presidencia del Gobierno, así como de una Unidad de Respuesta Integrada Exterior (URIE) y de un Sistema de Inteligencia Económica (SIE), para impulsar cambios orgánicos al máximo nivel del Estado que garanticen la articulación de esta nueva concepción integrada de la seguridad, su gestión y su seguimiento.
El cambio de gobierno trae la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de 2013, “un proyecto compartido”, que prevé una nueva estructura institucional capaz de abordar las cuestiones estratégicas de la seguridad y la gestión de las crisis necesitadas de una respuesta rápida, coordinada e integral. Este nuevo Sistema de Seguridad Nacional, bajo la dirección del presidente del Gobierno, cuenta con el Consejo de Seguridad Nacional, órgano colegiado integrado por el vicepresidente del Gobierno, otros miembros del Gabinete, secretarios de Estado y el director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno y con los Comités Especializados, órganos de apoyo del Consejo en los ámbitos de actuación de la Estrategia de Seguridad Nacional.
Al igual que la anterior Estrategia, pretende identificar y analizar las amenazas que nos conciernen y las posibles líneas de acción para alcanzar los objetivos propuestos. En cuanto a los riesgos y amenazas, contempla tres más que su predecesora: vulnerabilidad del espacio marítimo, espionaje y vulnerabilidad de las infraestructuras críticas y servicios esenciales.
Un hecho a considerar es que, pese a que la Estrategia Española de Seguridad de 2011 preveía su actualización cada cinco años, la primera revisión se produce precisamente a los dos años. Ciertamente el plan era revisarla a los cinco años o cuando las circunstancias lo demanden, por lo que, entre las circunstancias a considerar para proceder a la actualización, habrá que tener en cuenta los cambios de gobierno, especialmente si cambia el partido que lo sustenta. En cualquier caso, la Seguridad Nacional debería ser una política de Estado ajena a los vaivenes políticos.
Con la siguiente revisión aparece la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017, “un proyecto compartido de todos y para todos”, que trata de profundizar en las acciones y conceptos contemplados en el texto anterior y se justifica por los cambios producidos en el panorama mundial de la seguridad: la globalización y la ambigüedad generada por los cambios constantes (tecnología, cambio climático, desigualdades regionales…).
Se introducen ahora los “desafíos” entre las amenazas, aunque aclarando que son términos diferentes pero interconectados, dado que se materializan con frecuencia en espacios globales comunes. Las principales amenazas contempladas en esta ocasión son el terrorismo yihadista y las ciberamenazas. Entre los desafíos se contemplan el cambio climático y ¿quién lo diría?, las pandemias y epidemias.
Estrategia de Seguridad Nacional 2021
En esta ocasión, el adelanto de la revisión se justifica por el impacto de la pandemia del COVID-19 y el incremento en el empleo de estrategias híbridas, a fin de enfrentar los riesgos y las amenazas en un contexto de globalización, condicionado por una mayor incertidumbre y un cambio acelerado. Según afirma el texto, las pandemias, el cambio climático, los ciberataques o las crisis financieras son todos riesgos y amenazas complejas, a menudo interconectadas, que pueden desencadenar crisis en cascada.
En palabras del presidente del Gobierno, las medidas propuestas en esta Estrategia de Seguridad Nacional 2021 están alineadas con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y con la estrategia España 2050, documentos que fijan la hoja de ruta con visión estratégica de largo plazo. El primero se asienta en cuatro ejes: la transición ecológica, la transformación digital, la cohesión territorial y social y la igualdad de género; el segundo es un compendio voluntarista de intenciones y pronósticos de incierto recorrido. En todo caso, parece difícil alinear en la práctica visiones a largo plazo con una estrategia de seguridad cuya vida no superará los cinco años, salvo para impregnar ésta de un cierto tinte ideológico.
Y, efectivamente, la Estrategia de Seguridad Nacional 2021 constituye un excelente trabajo de análisis en el que se formulan interesantes conclusiones y se apuntan visiones claramente alineadas con la experiencia de la crisis derivada de la pandemia. No obstante, hay, quizá, un abuso de referencias a matices ideológicos tan presentes en la actualidad, como la perspectiva de género, la inclusión de los migrantes, el cambio climático o la transición ecológica, junto al empeño de imponer la palabra de moda en ciertos círculos: resiliencia, que aparece en el texto nada menos que en 26 ocasiones. Por cierto, que este concepto no precisa mayor impulso en el mundo de la seguridad, pues lo incorporó hace ya años.
Así pues, no pretendo hacer un análisis exhaustivo de la nueva Estrategia de Seguridad Nacional 2021, cuestión que queda al mejor criterio de tantos analistas como sin duda nos ilustrarán en las próximas semanas, sino de llamar la atención sobre alguna de las novedades que aporta y que merecen, desde mi punto de vista, algún comentario.
El Capítulo 1 se dedica a la seguridad global y vectores de transformación, entre los que destaca el contexto geopolítico, el escenario socioeconómico, la transformación digital y la transición ecológica. Al dibujar el escenario socioeconómico, analiza con acierto las lecciones aprendidas en la pandemia y las previsibles consecuencias de la crisis subsiguiente. No obstante, algunos de los factores señalados desde una perspectiva universal, y en cierto modo distante, nos resultan tan próximos que merecerían alguna visión más cercana e incluso alguna acción concreta para mitigar sus efectos, especialmente, en lo referente a la polarización social y política.
En cuanto a la transformación digital acelerada, la Estrategia hace un completo análisis de sus consecuencias y acierta al considerar el dato como un recurso estratégico de primer orden, planteando el debate sobre la ética y la defensa de derechos digitales en el que la privacidad de los usuarios de servicios digitales ocupa un lugar central, hasta el punto de que los pronunciamientos judiciales que se van produciendo en este ámbito podrían llegar a condicionar el desarrollo tecnológico. Pero es indudable que este debate está abierto y su conclusión puede tener un impacto importante en la seguridad. En este sentido, resulta muy oportuna la llamada a la consecución de una identidad digital segura.
En el Capítulo 3, dedicado al estudio de los riesgos y amenazas, la Estrategia de Seguridad Nacional 2021 incluye el espionaje y las injerencias desde el exterior, entre las que destacan los esfuerzos de algunos actores extranjeros por influir sobre sus nacionales asentados en España, hasta el punto de afectar a los derechos y libertades de los ciudadanos y, potencialmente, a la estabilidad social. Resulta muy interesante esta aportación, especialmente en un ambiente que tiende a considerar xenófobo cualquier intento de ordenación de la inmigración. Por otra parte, el propósito de desarrollar un plan integral de seguridad para Ceuta y Melilla, dirigido a afrontar posibles situaciones de crisis, constituye una novedad extraordinariamente oportuna habida cuenta de la tensa situación de la zona y lo precario de la posición de España, huérfana del apoyo de nuestros aliados de la OTAN.
Hay que resaltar el buen criterio de considerar dos características diferenciales de los nuevos riesgos con respecto a modelos anteriores: por una parte, se subraya el papel primordial de la tecnología en la mayoría de las amenazas y la prominencia de las estrategias híbridas y, por otra, remarca cómo se acentúan las interconexiones entre los distintos riesgos y amenazas, de forma que la interrelación entre ellos puede producir efectos en cascada, como ha ocurrido con la crisis generada por la pandemia.
Cabría también una reflexión sobre el tratamiento que da a la desinformación, excesivamente superficial, toda vez que sólo la valora como grave amenaza para los procesos electorales. Un análisis más inmediato quizá nos llevaría a considerar la desinformación en su conjunto, contemplando no sólo las campañas de desinformación sino también la manipulación en general, la propaganda y la falta de transparencia en la información, que favorecen la aparición de mensajes populistas y contribuye a la polarización. En este sentido, el problema es evidente en España y reclama medidas para mejorar la calidad de nuestra democracia.
Ejes estratégicos
Por lo que respecta al Capítulo 4, y en cuanto al planeamiento estratégico integrado, la estructuración en tres ejes (proteger, promover, participar) resulta muy didáctica. En particular, al hablar de la lucha contra el terrorismo y la radicalización violenta, propone “actualizar el plan de protección y prevención antiterrorista en sus dimensiones interior y exterior”. Dando la bienvenida a esa dimensión exterior, sería deseable tomar conciencia de que este plan, como cualquier otro, debe ser un elemento dinámico capaz de adaptarse a las circunstancias cambiantes de la situación, por lo que no sirve a su objetivo establecer altos niveles de alerta indefinidamente. Los mecanismos de actualización y los procesos de toma de decisiones deben agilizarse para evitar situaciones como la actual, en la que se mantiene un elevado nivel de alerta (4, en una escala de 5) desde junio de 2015, induciendo desinterés a todos los niveles.
En el primer eje, “proteger la vida de las personas y sus derechos y libertades, así como el orden constitucional”, se plantea la novedad del establecimiento de acciones concretas, como implantar un sistema de alerta temprana sobre una base tecnológica, que proporcione indicadores para todos los ámbitos de la Seguridad Nacional, o la preparación de planes de respuesta para determinados escenarios. En este sentido, conviene tener en cuenta que el éxito de la gestión de crisis no radica sólo en la planificación, sino en el liderazgo para acometerla y la unidad de acción en la ejecución. Esas son algunas de las lecciones aprendidas en la crisis por la pandemia.
Por otra parte, la idea de crear una reserva estratégica basada en capacidades nacionales de producción industrial, más que un apunte para la Estrategia es una necesidad largo tiempo reclamada. No olvidemos que la Ley 36/2015, de Seguridad Nacional, formulaba un mandato legislativo (sin éxito) al Gobierno para que, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta ley, remitiera al Congreso de los Diputados un proyecto de ley reguladora de la preparación y disposición de la contribución de recursos a la Seguridad Nacional. De hecho, el Anteproyecto de Ley de Modificación de la Ley 36/2015, actualmente en trámite de información y audiencia pública incluye directamente esa cuestión.
En cuanto al segundo eje, “una España que promueve la prosperidad y el bienestar de los ciudadanos”, y por lo que se refiere a la seguridad de los espacios comunes globales, particularmente, en el ciberespacio, se activa la línea de acción 17: “Avanzar en la integración del modelo de gobernanza de la ciberseguridad en el marco del Sistema de Seguridad Nacional”. Es indudable el acierto de esta previsión, que debe descender del nivel estratégico para conformar un modelo integral de seguridad en el que se garantice una gobernanza común de las diferentes áreas de seguridad de las organizaciones, para evitar la formación de silos que, impidiendo sumar y coordinar acciones, favorecen la aparición de vulnerabilidades.
Respecto a la ordenación de flujos migratorios, se hace un llamamiento a la inclusión de los migrantes como vector fundamental para lograr una sociedad más próspera, cohesionada y resiliente. Para la consecución de este objetivo, la Estrategia ve necesario establecer políticas públicas dirigidas a erradicar cualquier forma de discriminación, racismo o xenofobia. Este loable objetivo saldría reforzado si se distinguiera entre inmigración legal e ilegal, como ya se hace en el capítulo 3 al tratar de las injerencias desde el exterior.
En definitiva, es innegable la oportunidad de revisar la Estrategia de Seguridad Nacional 2021 y conforta ver que se hace desde un análisis profundo de las lecciones aprendidas con la pandemia. Ni siquiera desvirtúan esta oportunidad los sesgos ideológicos incorporados, aunque puedan restarle credibilidad en algún momento. Como siempre, la relevancia de este instrumento vendrá dada por la capacidad de los poderes públicos de poner en marcha acciones concretas para materializar sus previsiones.
